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近年發展小城鎮的經驗及相關思考

編輯整理:  貴州自考網 發表時間:  2018-05-25   【   點擊數:

對“小城鎮”有不同的界定,通常是指“建制鎮”,也有時將集鎮包括在內或泛指所有鄉鎮。1978年底我國有建制鎮2173個,1999年底增加到19756個,平均3萬多農村人口擁有一個建制鎮。居住在鎮區的人口1998年底為1.7億人,其中非農業人口1.25億人。在建制鎮以外,全國還有近3萬個集鎮,居住人口5000多萬人。 

近20年來,建制鎮數量的年均增長速度是改革開放以前的2.5倍;鎮平均人口規模增長了2.2倍;近10年吸納農業富余勞動力約1億人。但是,發展中也存在問題,主要是規模仍然偏小、規劃起步晚、基礎設施落后、管理力度不夠、經濟動力不足、政策不配套等,被稱為“低”、“小”、“散”、“弱”、“慢”。針對突出矛盾,一些省、市的小城鎮綜合改革試點著重對縣域布點和村鎮建設重新規劃、調整。 

1.撤并鄉鎮和村莊,提高集聚程度。這項工作在省、地、縣、鄉4級行政區規模上都有試驗。 

調整區劃、撤并鄉鎮作為建設小城鎮的成功經驗,正在加以推廣。目前全國有18個省、自治區、直轄市進行或準備進行較大范圍的撤并鄉鎮工作。 

民政部正在修訂1984年頒布實施的設鎮標準,人口規模和經濟發展水平等指標要求將大幅度提高。從全國看,提高集聚程度確有必要。第一次全國農業普查數據顯示,1996年全國16216個建制鎮平均每鎮人口4518人。鎮區人口4000人以下的占65%。鎮區人口1萬人以上鎮的雖然僅占小城鎮總數的8.4%,但占鎮區人口總數的36%,占非農人口總數的40%。建設部的數據顯示,1998年全國縣城以下建制鎮、集鎮和村莊的平均人口規模分別為6418人、2023人、229人。平均用地規模分別是95.8公頃、32.2公頃、3.9公頃。村鎮規模與人均用地存在一定反比關系。 

相關的思考:一是設鎮和鎮升格為市有全國統一的標準和審批程序,但是在撤并鄉鎮方面還缺少統一的法規依據。撤并決策多出自一屆市縣級政府,有可能出現不同程度的短期行為或盲目性。鄉鎮撤并適合由哪一級統籌值得考慮。 

二是撤并鄉鎮和村莊作為一種行政推動方式,會產生可觀的經濟社會成本,如果在條件不具備時“揠苗助長”, 反而會抑制經濟活力。小城鎮建設中應當尊重市場主體的選擇,主要靠利益機制吸引生產要素流向城鎮。 

三是現存鄉鎮有著長期歷史沿革,撤并鄉鎮過程中涉及地界、資產、負債、人事、機構等復雜事項,鄉鎮居民和村民切身利益受到多種影響,需要重視撤并工作和社會穩定的關系。尤其是目前鄉鎮政府和村級集體組織負債較普遍,如果因撤并變成無頭帳,可能造成嚴重后果。 

2.抓緊制訂城鎮建設規劃,彌補薄弱環節。各級地方政府普遍強調,城鎮體系規劃和建設規劃是發展小城鎮的龍頭;在經濟擴張較快的城鎮,規劃又是薄弱環節,更有必要抓緊制訂。小城鎮規劃一般包括城鎮化發展速度、縣(市)域城鎮體系、城鎮自身建設等方面內容。 

城鎮化整體速度目標多出自省一級。 

全面制訂分層次的城鎮體系規劃是近期省、市、縣級政府發展小城鎮工作的重點。規劃中具有共性的特點:一是從省一級到一般鎮,4-5個層次都強調各自的整體性,層層規劃;二是把擴大建成區規模作為一項重要內容;三是對城鎮街區設施和建筑物布局規劃較細,涉及社會發展內容時比較籠統;四是有模仿大城市格局的傾向,對聯系本地及本鎮的特點、條件重視不夠。 

各地提出的規劃原則和經驗主要有:第一,建設要有章法,“統一規劃,合理布局、科學論證、綜合開發、配套建設”。 

第二,不留歷史遺憾,“高起點規劃,高標準建設,高效能管理”。 

第三,加強后續管理,“規劃一張圖,審批一支筆,建設一盤棋,管理一個法”。鎮域規劃不僅包括城鎮,也包括農村,如村莊布點規劃、農田保護規劃等。 

第四,在實施規劃方面,一是機制創新,提出“設施共建,資源共享,環境共保”的原則,面向社會籌集建設資金。二是量化指標。三是突出領導責任。 

相關的思考:一是應防止規劃工作和小城鎮的發展速度脫節。各地的經濟水平差異很大,規劃過遲和過粗固然不行,超前和貪大求全的傾向也需注意。首先,政府部門可能為追求政績產生浮夸,有的鎮建成區僅有1萬多人,規劃面積達到15平方公里。鎮與鎮之間還產生攀比,經濟實力雄厚的小城鎮,熱衷于規劃建設投資數千萬元的體育館、、公園和投資上億元的醫院,但由于人口規模過小,很難充分利用。山東省某鎮醫院日門診量最少時僅8人次。其次,難免浪費財力。一些鄉鎮的發展缺乏經濟基礎,規劃完成后即束之高閣,幾年后再重新做過,而僅一個沙盤即需20萬元。再者,以縣域為單位規劃城鎮布局,缺少宏觀合理性,大縣重點規劃發展3-6個鎮,小縣發展1-3個鎮的設計往往脫離了生產要素集聚和流動的客觀要求。最后,預留的發展空間普遍偏少。 

二是應注意政府行為過度的問題。首先要防止急功近利傾向,目前由新規劃引起的大拆大建比較多,背離了城鎮發展的漸近性規律。其次要防止新增政企不分弊端,小城鎮建設引入市場機制時涉及較多公共部門,還需要抓緊事業單位的配套改革。再次要減少政出多門現象,目前土地、交通、電力、郵電、市政等管理部門往往缺少協調。 

三是城鎮規劃需要更好地體現法治原則。首先,規劃中切實提高科學技術規范的地位和約束力。其次,重視規劃的法律穩定性,避免一換班子就換規劃的體制弊端。再次,除了倡導專家論證制度外,還需要有來自社會的意見渠道和民主監督機制,以防范專家意見受制于部門利益。增加公開性也有助于使規劃獲得居民的廣泛支持。九屆人大四次會議期間,有代表提出,要用民主的觀點建設小城鎮。 

深化戶籍制度和土地管理制度改革 

小城鎮的興起是農村經濟社會變革的一個大趨勢。部分農民脫離土地從事非農產業,既是追求自身利益的理性選擇,又起到溝通城鄉經濟,加快農村發展的作用。1999年全國農村從事非農產業的就業人數已達到1.38億人,占農村勞力比重為29%左右。為了吸引他們進入城鎮,各地從實際出發,進行制度改革和試驗。有些新的制度已醞釀成熟,正在陸續出臺。 

1.戶籍制度和相關的福利制度、計劃生育制度的調整。1997年6月國務院批轉公安部的《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍管理制度意見的通知》,放寬了農民移居小城鎮的限制條件。在兩年期間,試點鎮共辦理小城鎮戶口54.4萬人,平均每鎮1400余人。戶籍改革確立的主要原則:一是堅持自愿;二是以戶為單位;三是嚴格把握落戶條件和審批程序。農民落戶小城鎮的基本條件是:在城鎮有合法固定住所;有穩定的職業或生活來源。有些地方還要求居住期滿一年或兩年。各省抓的試點鎮戶籍改革也已經鋪開,例如浙江省”九五”期間共有40余萬農民轉為小城鎮戶口。 

農業人口轉為非農業人口的主要方式,一種是被劃入城鎮建成區或城市近郊區的村莊,凡符合條件的村民一次性集中轉為城鎮戶口;大致包括三種戶型:本地農戶、自理口糧戶、外來的長期暫住戶。第二種是農民家庭自發遷移落戶到小城鎮。在政策操作上,有三種劃分:投資性、技術性和勞務性的移居。投資性移居在東部地區的條件一般是投資10萬元以上或購買商品房80平方米建筑面積以上,可以辦理本人及隨同生活的直系親屬戶口遷移。技術移居一般是指具有大專以上學歷的人員,在本地就業者可以優先落戶。勞務移居方面,本地人(本縣、市)和外來農戶受到不同對待。目前,各地政府對吸引本地農戶進入小城鎮比較積極,因為有利于提高當地人均收入水平。在收取落戶費或增容費方面情況不一,2000年后省一級的戶籍改革文件一般都規定取消落戶小城鎮的收費,但仍有不少縣(市)在辦理小城鎮戶口時繼續收取或變相收取增容費。 

農民落戶小城鎮后,按有關文件規定可享受與當地城鎮居民相同的福利待遇。包括子女就近入學不得加收費用;符合條件參軍者享受城鎮戶口軍人優撫待遇;在企業招工時有相同就業機會;失業者享受失業風險津貼和最低生活保障待遇等。但由于小城鎮的社會保障項目普遍不全,實際上更接近農村以家庭保障為主的狀況,所以小城鎮戶口附帶的福利很少。近年有些經濟基礎好的小城鎮開展了某些社會保障項目。 

農民轉為城鎮戶口以后,多數地方在計劃生育政策上規定了一個過渡期,有條件地執行原在農村的生育指標。也有的地方規定農民落戶小城鎮后原計劃生育政策不變。 

相關的思考:一是小城鎮戶籍作為介于鄉村與城市之間的過渡,還是等同于的城市戶籍制度?一些地、縣級城市已出臺新的戶改措施,還有的城市在醞釀以身份證管理取代戶籍制度。如果想讓小城鎮加快人口聚集,似應有比城市更低的門檻。 

二是隨著戶籍管制放松和城市社會福利的減少,有相當部分農民尤其是城郊農民不愿轉為城鎮戶口,以使承包地、宅基地和“二胎指標”更為保險,如何用利益機制引導這部分農民脫離農村,是一個現實難題。 

三是跨省流動人口中打工者占大多數,但是小城鎮對外地勞務移民基本未開放。“固定職業和住所”的條件若在操作中不加放寬,取消居住年限和數量指標沒有多大實際意義。能否實現普通民工的遷移是小城鎮發展的關鍵因素。 

2.農民承包土地流轉和城鎮建設用地制度的調整。盡管原戶籍改革試點政策規定進鎮落戶的農民不再保留原承包地和宅基地,實際上多數小城鎮戶籍改革都作了變通:務工經商的農民落戶小城鎮,原承包土地使用權可以保留不變,允許自由轉讓、轉包或轉租,同時承擔相應農業義務。對本人要求放棄的土地,由村委會收回,原農戶也不再承擔農業義務。進鎮農戶原有的宅基地也予保留,有些地方允許農民帶退宅還耕指標進入小城鎮,置換一定的住宅面積。新的政策精神肯定了上述做法,即原農戶可以保留土地使用權并允許流轉。 

小城鎮建設用地,由國土資源部和省一級實行調控。主要政策精神,一是切實保護耕地。二是城鎮規劃體系中要包括土地利用總體規劃。三是深化土地使用制度改革,建立多元化的土地市場。四是建立完善的產權管理制度。五是確立具有約束力的土地收益分配機制。六是改革土地管理制度,探討垂直管理模式。 

保護農業用地的主要政策,一是促進土地集約利用。二是在規劃指導下推行土地整理。三是實行土地用途管制制度。四是實行耕地占用與開發、復墾掛鉤,力爭耕地總量動態平衡,節省宅基地指標用于小城鎮建設。目前工作力度比較大的是建立基本農田保護區和開展土地整理工作,改地造田。 

土地有償使用和招標拍賣已作為小城鎮試點的一條重要經驗,同時強調要走集約用地的道路。土地有償使用收益的地方留成部分一般由鎮級財政作為建設資金。1999年全國城鎮以招標拍賣方式獲得土地出讓價款114億元,其中云南省占35億元,其經驗是嚴格控制土地供應總量。四川省1994年確定的301個試點鎮,到2000年平均每鎮聚集土地收益600萬元。 

在小城鎮建設中,盤活土地存量的經驗之一是用好市場競爭機制。再一條經驗是用好利益誘導機制,大瑤鎮政府設置開田獎勵基金對拆遷騰地戶進行補償,1999年在三個村拆除進鎮農民舊宅56戶,整理出優質耕地200畝。進行土地整理、權屬兌換和地類置換,既解決了建設指標難題,又凈增了耕地面積。 

總體上看,小城鎮建設中土地問題較復雜,矛盾十分突出。我國土地法對集體土地轉為非農業用地有嚴格限制,但土地流轉經常以“變通”方式進行。主要有:(1)土地租賃。此類方式最常見。從農民集體的角度看,征地補償費一般每畝2萬至3萬元,不足以彌補利益損失,所以他們更愿意長期出租土地獲利。(2)以聯營、入股、租賃房屋為名,行土地轉移之實。按土地管理法第六十二條規定,可以理解為允許房屋流轉。但農民房屋流轉后土地收益難以剝離,因此房屋流轉中包含土地收益。在城鄉結合部宅基地超標嚴重,這方面的政策和管理滯后很突出。(3)集體組織或個人私下有償轉讓土地。受利益驅動,政府和集體組織行為中存在大量的違法征地與租地現象。一種是村支部記、村委會主任與鄉鎮簽訂合同將集體土地租售。再一種是村干部代表集體直接租地給企業。 

土地租售失控的原因,首先,土地管理法中的權屬規定與農村實際情況有一定距離。其次,我國土地的特殊所有權與市場對接時存在制度性障礙,所有者權利和使用者權益都缺少保障。再次,外部監管薄弱,查處腐敗不力。 

相關的思考:一是農村土地征用制度和有償轉讓制度共存,成為侵占耕地的刺激因素,地方政府通過“低價征用,高價出讓”可獲取暴利。當屆政府和集體組織既然有機會將數十年的土地租金變現,就設法以各種名義征用、出租農民土地,使部分無地農民陷入流民境地。土地不僅是農民的生產資料,也是農民賴以生存的唯一社會保障條件。因此小城鎮建設用地不宜效法大城市建設征地和補償方式,需要調整土地產權及收益分配制度。應該使脫離土地的農民至少在一代人內保有原土地使用權收益。國土資源部已經提出,小城鎮建設中“對按規劃拆舊建新、提高土地使用效率的,可以允許原土地使用者分享小城鎮發展帶來地價上升的部分利益”。這一政策精神有必要擴大到宅基地以外的農地。浙江省正在探索集體土地資產管理的新制度:對城鎮建成區內大部分農民已轉戶的行政村,以社區股份合作制形式改造村級集體組織,農民憑股權參與收益分配。蕭山市臨蒲鎮每年對土地承包出讓利益相應調整,按勞、按地分紅到戶,并允許繼承轉讓。 

二是小城鎮建設用地規模擴大遠遠高于農村人口的轉移速度,建設用地增長過快,“市場刺激,行政約束”的控制方式效果不佳。實現集約型用地還需要建立和強化行政激勵機制與市場約束機制??梢钥紤]在城鎮建成區設立單位面積人口數量的考評指標來激勵地方政府;在城鎮建成區外對非農用地推行浮動年租制,抬高占用耕地的成本。 

三是國土資源部提出在省一級實現建設用地占補平衡的要求,但是耕地稀缺的東部省份往往建設用地需求量大。如果沿海省份的經濟容量能夠吸納外省人口遷移定居, 似應該有一個“ 人口換土地”的政策,不必強求按省平衡。 

四是只有使農民的土地收益能夠合理地轉向價值形態,才可能實現農村人口向城鎮加快轉移,但是宅基地的買賣仍被禁止。能否適度放開需要有全國一致的政策界定。 

城鎮建設和社會服務建立新機制 

引入市場機制,加快基礎設施和公共服務設施的建設,是進展較快的一項改革。在社會服務和管理領域,各地按照 “小政府、大社會;小機關、大服務”的目標和“政企分開;精簡、統一、效能;從實際出發,因地制宜”的改革原則,重點探索政府職能轉變方式,也積累了一些經驗。 

1.吸引社會投資和完善小城鎮功能。在加強規劃實施管理的基礎上,各試點鎮普遍通過以下幾方面的制度創新提升小城鎮建設速度: 

第一,改革投融資體制,廣開門路,建立“多渠道、多層次、多元化”的城鎮建設格局。按照“誰投資,誰受益”的原則,把競爭機制引入城鎮建設領域。 

第二,通過土地有償使用制度和土地增值收益籌集建設資金,在經濟發達地區效果尤其明顯。浙江省龍港鎮較早地以市政設施費的形式進行土地有償出讓,解決了“三通一平”所需資金。鰲江鎮采取“以路帶房,路房結合,聚資促建”的辦法,促使老城區房地產增值,同時有效地提高了土地利用率。近幾年全鎮共投入建設資金38.27億元,建成區面積擴大了3倍。 

第三,基礎設施和公共設施鼓勵區域內共建共享,避免重復建設。對有條件放開的公共服務實行市場價格,鼓勵競爭,以提高社會事業特別是文化體育衛生方面的硬件水平。 

第四,發揮政府財政資金的杠桿作用,積極落實規劃,提高小城鎮建設起點。 

第五,城鎮建設與調整布局以及完善管理結合起來。小城鎮的居民提高生活質量,不僅要依賴完備的公共設施,也離不開環境治理與鎮容管理。 

相關的思考:一是社會事業和基礎設施的經營實行產業化,企業所獲產權和經營權應該有適當期限,以利于事業發展和引入競爭。“誰投資,誰所有”的提法用在基礎設施和社會事業領域不一定合適。 

二是許多公共服務行業具有自然壟斷特性,而且其用戶容易產生“鎖定效應”,因此需要限制壟斷利潤,否則會因企業的逐利性侵害公眾利益并導致行業結構偏畸。有些企業以博物館等公共服務設施的名義投資,獲取優惠條件,建成后再加開或整體轉為娛樂城等高消費設施,也有一定的普遍性, 需要預防。 

三是政府對公共事業的投資減少后, 如何保持其“保本微利”的原則,維護低收入者的權益,可能成為難題。例如有的地方引入社會資金建橋,投資者收取高額過橋費,社會輿論強烈不滿。政府則答復說此舉屬企業行為,不干預。顯然,公共消費的資源屬性被忽視了。 

四是公共服務業屬于完全內向型經濟,沒有創匯能力。如果引進外資過多,會給外匯平衡帶來壓力,要有所權衡。 

2.管理體制改革與充實小城鎮政府功能。各地重點發展的小城鎮, 一是縣政府所在地;二是有城市雛形的建制鎮,稱為中心鎮。(還有一種提法是把縣城作為中心鎮,其他有城市雛形的建制鎮稱為重點鎮。)我國建制鎮的行政管理體制接近農村而不是城市,鄉鎮一級目前的體制難以滿足復雜的社會管理要求。小城鎮改革試點中各地普遍強調,要充實鎮政府職能。 

第一,強化綜合服務功能。機構設置不搞上下對口。貴州、河南的一些市縣提出在編制限額內小城鎮可自行決定機構設置。 

第二,打破“干部、工人、農民”的身份限制,公務員公開選拔競爭上崗。 

第三,賦予中心鎮更多管理職權。 

第四,加強建制鎮的財政職能。試點小城鎮在獲得經濟管理權的同時,一般都進行配套的財稅體制改革,按照事權與財權統一的原則,向分稅制靠攏,全國試點鎮中實行分稅制體制的占85%以上。 

第五,上級政府給予政策支持和資金扶持。 

第六,試點小城鎮在發展指導思想上,不僅重視經濟集聚、輻射功能,也注重整體現代化指標,積極創造良好的社會環境,推進各項社會事業發展和社會治安綜合治理,提高精神文明建設水平。政府在開通有線電視或衛星電視,醫院達到甲級一類標準,小學入學率爭取100%等方面都投入較多精力,積極建設鎮域社會發展中心。 

相關的思考:一是基層政府對行政職能被分割,鄉鎮管理職能不完善意見較大。主要指垂直領導的部門如工商、財稅、城建、土地、治安等。充實鄉鎮政府職能的試點正在進行,在協調垂直管理部門與鎮政府的權力關系方面還缺少能兼顧雙方工作需要的可操作制度。 

二是多數鎮級財政缺口比較大,存在較嚴重的負債問題,這與事權與財權不對稱有關。在分稅制中小城鎮需要建立更穩定的稅基, 擴大鎮級稅源,這首先是政府運轉的需要。目前土地收益是縣鎮的一個重要財源。如果在小城鎮推行分類和浮動的土地年租制,比一次性租售有利于保護耕地。另外,土地一次性租售的收益中央、省級直接與縣鎮兩級分成有很大弊病,利益驅動下土地非農化很難控制住。 

三是小城鎮的職能管理部門和管理人員行為不規范的程度值得注意。從實際監管能力出發, 應當著重從制度上削減和限制基層管理部門使用罰款手段, 從講政治和保持社會穩定的高度整治粗暴執法及“以罰代管”弊端。此外,小城鎮建設和政績掛鉤,容易誘發冒進傾向,上級政府應有監督渠道和措施,防范亂集資以及工程規模超過鎮財力。 

提高小城鎮的經濟活力和工商業集聚效應 

小城鎮的發展以經濟為基礎和動力。據1996年抽樣調查數據,小城鎮鎮區居民人均純收入3100元,比全國農村人均純收入高出近一倍。各地綜合改革試點鎮都有經濟發展評價指標。試點鎮在經濟發展方面有以下主要經驗。 

1. 促進鎮域經濟工業化和市場化進程。鎮域經濟工業化和市場化既包括非農產業的發展,也包括農業的產業化。第一,將非農產業作為農民增收主渠道,繼續推動鄉鎮企業的集中和發展。我國鄉鎮企業仍然保留著以村為基地的整體特征。目前分布結構是,在村落的占80%,在集鎮的占12%,在縣城以下建制鎮的占7%,在縣城以上城鎮的占1%。近幾年,出現了向小城鎮集中的趨勢。 

第二,以支柱產業和市場為依托建設工業園區。 

第三,發展區域特色經濟。 

第四,主要依托商業集聚效應,走以市興鎮的道路 

第五,招商引資,借助外力求發展。 

相關的思考:一是在已經具備較強實力的地區,鎮與鎮之間經濟的整合會不會受到行政區劃的阻礙¡一些優勢小城鎮吸引周邊鎮的生產要素改變流向,會相應減少流出地的稅費收入。如何讓市場配置資源的功能與政府動機一致尚未解決。無論是縣域經濟還是鎮域經濟,都缺少成為合理規模經濟的理由,但是現在又有自我固化的封閉力量。 

尤為不利的是,行政建制的束縛使小城鎮的三次產業結構難以隨經濟實力而自然升級。鎮人口規模與服務業中許多行業所需的分工起始條件尚有距離,產業結構的成長已經受到行政體制很大限制。浙江省的小城鎮建設和經濟實力都排在前列,建制鎮1999年為920個,人均GDP已達1300美元,但是服務業比重僅為25%,農民來自第三產業的收入只占農民純收入的14%。這是帶有全局性的制約。此外,小城鎮環境治理的成本過高,與其財力和工業規模不相稱。 

二是試點鎮的具體經驗在面上應如何借鑒需要注意。選擇試點鎮一般都是經濟基礎較好的典型,它們享有先發展優勢。但在區域內經濟資源和市場容量都有限,而且市場本身就有很強的兩極分化力量。動員行政力量照搬先進鎮的做法,人為拉升基礎條件弱的鎮,無論是搞建設還是搞經濟都很容易失敗,使窮鎮“雪上加霜”。這方面已有多次全局性的沉痛教訓,說明政績評價指標存在問題。 

三是小城鎮建設中政府對集資、招商、建市場、辦企業投入很大力量,但對聚集人氣普遍有所顧忌,尤其不愿吸引外地勞動力來落戶。“見物不見人”的發展思路值得商榷:盡管存在文化素質制約,勞動力仍然是最活躍的生產要素,他們作為消費者又是城鎮經濟主體。發展小城鎮經濟應有新的主導思想,避免也像大中城市一樣出現對外來農民工的制度化歧視,從而陷入城鄉兩僵的泥潭。 

2.深化經濟體制改革致力轉變政府職能。 

第一,進行農村集體經濟組織的制度創新。浙江省對農民已集中轉為小城鎮戶口的行政村,將原集體經濟組織改造成社區股份制形式。 

第二,引導鄉鎮企業建立現代企業制度。 

第三,鼓勵多種所有制形式經濟共同發展。 

第四,促進政企分開,政事分開,轉變政府管理職能和管理辦法;改善投資環境和企業運行環境,扶持小企業成長。在立項審批、建設用地、規費減免、水電供應、證照辦理等方面提供優惠或便利。文化衛生教育等事業也在吸引民間資本的同時轉變經營管理體制。一些小城鎮已經試驗學校、幼兒園轉制為企業化經營。 

第五,積極探索建立符合小城鎮特點的社會保障制度。加快培育生產要素市場,建立勞動力、資金、技術、土地、信息的市場供求新機制。這兩方面的工作還有待展開。 

相關的思考: 一是部分小城鎮的黨政干部存在重建設輕改革的傾向。包括試點鎮在內,對分指標、分項目、分資金、立規劃、建市場、辦園區有很大積極性,對發揮改革的動力作用則不夠重視,尤其是在積極探索農村勞力轉移、土地流轉制度、政府職能轉變等方面顯得缺少后勁。 

二是改革中也有政府“越位” 現象,指令性經濟的做法遠未消除。有研究者調查了山東省3827個新型農村合作經濟組織,其中主要通過政府干預而興辦的占21.3%;政府引導興辦的占70%,農戶自發辦的僅占8.7%。調查顯示,前一種組織的活力明顯低于后兩種。在培育龍頭企業、興建各類市場、企業轉制或重組、招商引資等微觀經濟領域,政府行為替代企業行為的現象較普遍。 

三是小城鎮的投資環境優勢需要由地價低等硬件條件向提供規范管理,創造良好環境過渡。進行經濟和社會管理的職能部門需要力除審批和文牘弊端,體現出“管理就是服務”。目前規劃和土地管理部門不協調;土地審批及管理手續繁瑣;工商和稅務管理不規范等,是制約小城鎮經濟的突出因素。此外,電力、通訊、交通、金融等壟斷性強的公共部門和環保、衛生、教育等事業單位,在服務本地經濟的要求下,都需要有深化改革的行動。 

作者:王遠征



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